De vaststelling en handhaving van deugdelijkheidseisen in het onderwijs

1 Inleiding 15
1.1 Harder, better, faster, stronger? 15
1.2 Onderzoeksvraag en afbakening 19
1.3 Relevantie van het onderzoek 21
1.3.1 Maatschappelijke relevantie 21
1.3.2 Wetenschappelijke relevantie 22
1.4 Methode 23
1.5 Opbouw 24

2 De onderwijsvrijheid en de beperkingsclausules van artikel 23 Grondwet 25
2.1 Inleiding 25
2.2 Overzicht 26
2.3 Interpretatiemethoden 27
2.4 Inhoud van het grondrecht 30
2.4.1 Onderwijs 30
2.4.2 Oprichting, inrichting en richting 31
2.5 De beperkingsclausules 36
2.5.1 Toezicht 37
2.5.2 Onderzoek naar bekwaamheid en zedelijkheid der onderwijzers 42
2.5.3 Deugdelijkheid 43
2.6 Proportionaliteit en subsidiariteit 44
2.6.1 Binding aan beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit 45
2.6.2 Betekenis 47
2.7 Conclusie 50

3 Het legaliteitsbeginsel 53
3.1 Inleiding 53
3.2 Toepasselijkheid legaliteitsbeginsel 55
3.3 Het primaat van de wet 56
3.3.1 Commissie Wetgevingsvraagstukken 56
3.3.2 Kabinetsstandpunt 60
3.3.3 Aanwijzingen voor de regelgeving 61
3.3.4 Bespiegelingen 62
3.4 Onderwijsrechtelijke opvattingen over het primaat van de wet 65
3.4.1 Onderwijsraad 65
3.4.2 Raad van State 67
3.4.3 Andere auteurs 69
3.5 Naar een meer sociaal-statelijke interpretatie van het primaat van de wet 72
3.5.1 Meer nadruk op de sociaal-statelijke zijde van artikel 23 Grondwet 72
3.5.2 Wetshistorische bespiegelingen 75
3.5.3 Consequenties voor primaat van de wet 79
3.6 Het primaat van de wet nader bepaald 86
3.6.1 De mate van inbreuk op legaliteitsbelangen 86
3.6.1.1 Doelen van het legaliteitsbeginsel 86
3.6.1.2 Factoren in verband met de mate van inbreuk 89
3.6.2 Rechtvaardigingen voor delegatie 101
3.7 Nadere richtlijnen voor de toepassing van het primaat van de wet 109
3.8 Conclusie 112

4 De delegatiepraktijk van de onderwijswetgever 115
4.1 Inleiding 115
4.2 Delegatiebeslissingen 119
4.2.1 De kerndoelen 119
4.2.1.1 Inhoud en procedure 119
4.2.1.2 Discussie over de delegatiebeslissing 121
4.2.1.3 Analyse 124
4.2.2 Aspecten van kwaliteit in het kader van accreditatie 128
4.2.2.1 Inhoud en procedure 128
4.2.2.2 Discussie over de delegatiebeslissing 133
4.2.2.3 Analyse 136
4.2.3 Minimumleerresultaten (zeer zwak onderwijs) 141
4.2.3.1 Inhoud en procedure 141
4.2.3.2 Discussie over de delegatiebeslissing 148
4.2.3.3 Analyse 151
4.2.4 Experimenteerbepalingen 155
4.2.4.1 Inhoud en procedure 155
4.2.4.2 Discussie over de delegatiebeslissing 158
4.2.4.3 Analyse 162
4.2.5 Kwaliteitsbekostiging 164
4.2.5.1 Inhoud en procedure 164
4.2.5.2 Discussie over de delegatiebeslissing 165
4.2.5.3 Analyse 169
4.2.6 Stimulerend toezicht 173
4.2.6.1 Inhoud en procedure 173
4.2.6.2 Discussie over de delegatiebeslissing 179
4.2.6.3 Toepasselijkheid legaliteitsbeginsel 189
4.2.6.4 Analyse 193
4.3 Conclusie 196

5 Constitutionele uitgangspunten voor inspectietaken 199
5.1 Inleiding 199
5.2 Definities van toezichthouder en toezicht 201
5.3 Constitutionele uitgangspunten 203
5.3.1 Artikel 23 van de Grondwet 203
5.3.2 Democratie en machtsverdeling 204
5.3.2.1 Klassieke, strikte opvatting 204
5.3.2.2 Moderne, rekkelijke opvatting 208
5.3.2.3 Eigen opvatting 210
5.4 Conclusie 213

6 De onderwijsinspectie 215
6.1 Inleiding 215
6.2 Vormgeving inspectie 216
6.3 Omschrijving taken inspectie 219
6.3.1 Artikel 3 van de Wot 219
6.3.1.1 Controle 220
6.3.1.2 Stimulering 223
6.3.1.3 Financieel toezicht 224
6.3.1.4 Rapportage 226
6.3.1.5 Overige taken 228
6.3.2 Literatuur en beleid 229
6.3.3 Bespiegelingen en inventarisatie 232
6.4 Taakuitoefening 236
6.4.1 Uitgangspunten 236
6.4.2 Controle, stimulering en financieel toezicht 239
6.4.2.1 Onderzoek 239
6.4.2.2 Oordelen en bevindingen 250
6.4.3 Rapportage 255
6.4.4 Sturing 260
6.4.5 Beleidsvorming 266
6.5 Karakterisering inspectie 269
6.6 Constitutionele kritiek 270
6.6.1 De combinatie van controle en stimulering 271
6.6.2 Sturing 273
6.6.3 Beleidsvorming 274
6.6.4 Uitvoering 277
6.7 Conclusie 277

7 Sancties 283
7.1 Inleiding 283
7.2 Constitutioneel kader voor sancties 284
7.2.1 Ondergrens: een effectief sanctiestelsel 284
7.2.2 Bovengrenzen: onderwijsvrijheid, beperkingsgrondslagen en legaliteit 288
7.3 Sancties en hun verhouding tot het constitutionele kader 289
7.3.1 Sancties ter handhaving van de algemene deugdelijkheidseisen 290
7.3.1.1 Ontnemen recht om leerplichtig onderwijs aan te bieden 290
7.3.1.2 Ontnemen recht afnemen examens, diplomaverstrekking en graadverlening 291
7.3.1.3 Boetes 294
7.3.1.4 Last onder dwangsom 295
7.3.1.5 Verhouding tot constitutioneel kader 296
7.3.2 Sancties ter handhaving van de speciale deugdelijkheidseisen 298
7.3.2.1 Inhouding en opschorting van de bekostiging 299
7.3.2.2 Gewijzigde vaststelling 300
7.3.2.3 Correctie van de bekostiging 300
7.3.2.4 Stopzetting van de bekostiging 301
7.3.2.5 Aanwijzing 303
7.3.2.6 Verhouding tot constitutioneel kader 309
7.4 Conclusie 311

8 Conclusies en aanbevelingen 313
8.1 Inleiding 313
8.2 Beantwoording deelvragen 313
8.2.1 Welke grenzen stelt art. 23 Grondwet aan de inhoud van deugdelijkheidseisen? 313
8.2.2 Welke formele eisen stelt art. 23 Grondwet aan deugdelijkheidseisen? 315
8.2.3 Hoe verhoudt de delegatiepraktijk van de onderwijswetgever zich tot het primaat van de wet? 317
8.2.4 Welk kader geeft het constitutionele recht voor het toezicht? 318
8.2.5 Hoe verhouden de taakstelling en vormgeving van de onderwijsinspectie zich tot het constitutionele kader ten aanzien van het toezicht? 319
8.2.6 Welk kader geeft het constitutionele recht voor het onderwijsrechtelijke sanctiestelsel? 321
8.2.7 Hoe verhoudt het onderwijsrechtelijke sanctiestelsel zich tot het constitutionele kader ten aanzien van het sanctiestelsel? 321
8.3 Beantwoording onderzoeksvraag en aanbevelingen 322

Lijst van verkort aangehaalde literatuur 327
Lijst van aangehaalde jurisprudentie 349